街区保护法律期待在实践中不断完善（图）

      斑驳脱落的外墙、年久失修的窗户、杂乱无章的各种管线，曾几何时，这些都成了历史街区的时代符号，“安心”居住在此的多是不愿离开祖屋的老人与在这里做买卖的商家。由于居住条件明显没有现代的楼房好，这似乎成了大家拆旧建新的最好理由。
　　
      中国城市规划设计研究院教授级高级规划师赵中枢将很多地方文化遗产的现状分为3种状态，一是失去尊严的文化遗产，二是保持尊严的文化遗产，三是增加了光环的文化遗产。如位于呼和浩特市郊的万部华严经塔（俗称白塔），在修复前是一片荒野，国家文物局投巨资进行了修复和维护，花8年时间，将这里变成了风景秀丽、环境宜人的地方。这就是保持文化遗产尊严的体现。增加光环的文化遗产，往往指在对文物或文化遗产修复的时候，会造成原有历史信息和原有历史环境的丢失，即使修得再富丽，也违背了保护修复的初衷，被戏称为“好心办坏事”。“我们不要把保护历史街区做成政府或专家自娱自乐的事情，而是要引导大众的参与，激发街区居民的自觉性，让他们以保护为荣、为乐，真正让街区保护成为老百姓自己的事。”赵中枢说。

历史街区保护法律法规建设需要与时俱进

      随着社会各界对文化遗产保护越来越重视，我国历史街区保护方面的法律法规相继出台，涉及的条款也越来越细化。
　　
      1982年，《中华人民共和国文物保护法》提出了历史文化名城的概念。“保存文物特别丰富、具有重大历史价值和革命意义的城市，由国家文化行政管理部门会同城乡建设环境保护部门报国务院核定公布为历史文化名城。”
　　
      2002年，修订后的《中华人民共和国文物保护法》规定：“保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城镇、街道、村庄，由省、自治区、直辖市人民政府核定公布为历史文化街区、村镇，并报国务院备案。”
　　
      2003年，在《中华人民共和国文物保护法实施条例》中，对保护历史文化街区提出了具体要求：“县级以上地方人民政府组织编制的历史文化名城和历史文化街区、村镇的保护规划，应当符合文物保护的要求。”
　　
      在2005年《关于加强文化遗产保护的通知》里，对历史文化街区提出了进一步的要求，包括进一步完善历史文化名城（街区、村镇）的申报、评审工作等。
　　
      2008年的《历史文化名城名镇名村保护条例》中，则对历史文化街区有了更为详细的规定：“历史文化街区、名镇、名村建设控制地带内的新建建筑物、构筑物，应当符合保护规划确定的建设控制要求。对历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内的建筑物、构筑物，应当区分不同情况，采取相应措施，实行分类保护。历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内的历史建筑，应当保持原有的高度、体量、外观形象及色彩等。”
　　
      从《中华人民共和国文物保护法》到《历史文化名城名镇名村保护条例》，涉及内容小到文物单体，大到历史文化名城。然而，即使在这样的层层“保护”之下，历史街区遭到破坏，特别是建设性破坏的情况却时有发生。
　　
      中国人民大学法学院文化遗产法研究所所长王云霞表示，目前，我国文物单位的保护已经有了非常明确的法律标准，各地在执行过程中基本能严格遵守；历史文化名城的保护相对比较宽泛，只能给规划部门提供比较抽象、宏观的指导。
　　
      法律条款的缺失，法律实践的缺少，使历史文化街区在保护发展过程中也出现了很多问题，如老宅的保护与利用、街区的消防、用地性质、配套设施的完善等。
　　
      王云霞认为，随着时代的发展，对破坏者需要承担的法律责任应该做相应的调整。举个例子，若破坏某幢古建筑只需要最高50万元的赔偿，但对于一个房地产开发商来说，每天的停工却会造成几十倍于此的损失，权衡之下，开发商肯定会认为这种赔偿是较容易的、也没什么约束力，而会选择继续破坏下去。因此，我们的法律也要与时俱进，符合时代的发展特征和趋势。

保护和利用的关系是街区保护的重要内容

      不可否认的是，在街区保护的过程中，保护和利用的关系是其中非常重要的一环。一个是要完整地留存历史风貌，一个是要发展地方经济、提高人民生活。如何取得成功？同济大学国家历史文化名城研究中心主任阮仪三教授认为，在耐下心来搞好历史风貌的整治以后，不要急于开发商业旅游、不要急于取得经济利益。要在保护的前提下合理利用。研究怎么适应街道的特色，去发展现代的旅游的功能。历史文化街区不能一味地招商引资，而应该立足于在保护和促进文化传承与发展的基础上合理开发利用。
　　
      对历史街区的整体保护和修复,离不开政府的政策和专家的支援。由于历史原因，有些古建筑被拆除后，遗留下许多当前地方性法规无法解决的实际问题，而其中最大的问题是管理体制的掣肘。街区保护的管理机制、相关部门的责任划分也有待明确。如历史上的山塘街，与虎丘、阊门组成一个完整的街区概念。如今，山塘街归属于金阊区，阊门归属于平江区，虎丘的管辖权归属于苏州市园林局，各有所需，各司其职，如果三方能够形成合力，将为山塘街的整体修复创造一个更为理想的发展平台。
　　
      与博物馆项目结合也是很多历史街区保护发展的思路。如福州三坊七巷正在建设的“社区生态博物馆”项目，苏州平江路提出的“江南城市传统建筑生态博物馆”项目，无锡清名桥提出的“运河活态博物馆”项目，都是希望通过这个途径解决管理的问题。将历史文化资源及其所依托的街区作为有机整体，统筹保护，并将历史文化资源与街区功能进行有机整合，将保护、利用同发展结合起来，以发展促进保护。

名街推介活动或将助推街区保护法律的完善

　  自2008年下半年启动的“中国历史文化名街”年度评选推介活动，是经文化部、国家文物局批准，中国文化报社、中国文物报社联合举办的，目前已连续开展3届，共评选出30条“中国历史文化名街”。“中国历史文化名街”评选推介活动，由于各地名城名镇的积极申报和广大民众的热心参与，取得了良好的社会反响和积极的宣传效应。评选推介活动的开展，有利于唤醒民众保护历史文化环境的意识，有利于推动地方政府强化历史文化街区的保护管理工作。
　　
      值得一提的是，经活动推选出来的“中国历史文化名街”，在街区的保护管理工作中进行的探索，或许将助推历史街区保护法律的不断完善发展。略显尴尬的是，“中国历史文化名街”到目前为止还不是一个法律概念，还存在很多需要完善的地方。

探索一：管理方式

　　  对于地方管理者来说，“历史文化名街”这个新生事物的出现不过3年，各地在保护管理方式上都在“摸着石头过河”，有的采取国有独资公司管理、有的采取管办分离或者其他的方式。

　　  海口老街成立了海口骑楼建筑历史文化街区保护与综合整治项目指挥部和海口市历史文化街区管理处，分别负责老街的保护综合修复工程和海口历史文化街区的保护和管理。同时，中共海口市委宣传部、海口市文物局以及海口旅游投资控股集团公司也一直致力于“海口骑楼建筑保护和综合整治项目”。

　　  福州三坊七巷2008年成立了福州市三坊七巷管理委员会，加挂“福州市历史街区保护管理委员会”牌子，为市政府直属事业单位，经费由财政核拨。负责组织实施三坊七巷历史文化街区保护修复、三坊七巷历史文化街区内文物保护单位和具有保护价值建筑的保护等工作。福州市委、市政府于2008年成立市属国有企业三坊七巷保护开发有限公司专门从事三坊七巷保护修复和开发利用。公司注册资本人民币5000万元，主营景区、旅游、房产等。福州三坊七巷管委会还成立了专门网站。

　　  苏州平江路由苏州市城投公司和平江区国资公司共同组建的苏州平江历史街区保护整治有限责任公司是平江历史街区保护整治工程的实施主体。

　　  苏州山塘街为展示山塘街区传统风貌，加强修复后的管理，山塘成立了历史文化保护街区综合管理办公室。从管理模式上来说，它是金阊区政府的派出机构，委托虎丘街道办事处管理。在区城市管理行政执法局的指导下，承担城市管理职能。

　　  屯溪老街2003年进一步理顺老街管理体制，市政府里设立由政府分管城建的领导担任主任委员的屯溪老街保护管理委员会，管委会办公室设于市规划局，主要对老街的文化遗产实施以规划控制为核心的资源管理，而对老街日常管理、社区建设和资产经营，则由基层政府管理。

　　  街区管理部门基本上都有政府参与，这在一定程度上对街区的保护发展起着推动作用。有人认为，如果在资金的使用上可以不那么“急功近利”，在制度的建设上可以更加完善，在文物保护的实施上可以更加游刃有余。

探索二：保护工作

　　  由于历史原因，许多历史文化街区内的古建筑缺乏维修保护，院落内搭建、破坏、老化严重，房屋质量持续下降；街区内人口密度过高，居住条件拥挤，环境恶劣；街区内现代市政基础设施缺乏……在历史街区的保护维修过程中，“中国历史文化名街”也各出招数，各有章法。

　　  海口市政府及有关部门在2009年9月出台《海口骑楼建筑历史文化街区保护与综合整治规划》，保护范围分为核心保护区与建设控制区两个区域，总用地面积121公顷。2010年9月，海口骑楼建筑历史文化街区保护与综合整治工程正式开工，一期工程启动范围总面积约13.37公顷，改造与保护内容主要包括五大部分，分别是文物及优秀历史建筑修缮、重要节点及景点建设、骑楼及街立面修复、市政配套设施改造以及旅游设施改造。
　　
      福州三坊七巷的保护修复工作规划投资40.5亿元。福州市成立了以省委常委、市委书记为组长的“福州市三坊七巷保护开发利用领导小组”。2006年以来，福州市先后编制了《福州市三坊七巷文化遗产保护规划》、《三坊七巷历史文化街区保护规划》，批准颁布了《福州市三坊七巷、朱紫坊历史文化街区保护管理办法》《福州市三坊七巷历史文化街区古建筑搬迁修复保护办法》《三坊七巷保护修复资金管理使用办法》《三坊七巷保护修复工程审核制度》《三坊七巷文物保护管理细则》《三坊七巷文物建筑保护修复技术规范》《文物建筑修复工程定额》以及《工程造价审核制度》等一系列规范性文件。
　　
      无锡清名桥在保护性修复和复兴中，主要做了三个方面的工作。一是动态化保护，渐进式更新。强调变“改造”为“激活”。清名桥历史文化街区从1992年起历经15年6轮规划，最后确定了“以全面保护为前提、以运河文化和工商文化为特色、以江南水弄堂为风貌、以旅游休闲为功能、构建科学有效的历史文化街区保护性修复体系”的指导思想并付诸实施。二是体验型旅游，原生态魅力。其总体目标是打造集世界文化遗产、旅游休闲度假、文博艺术欣赏体验于一体的国际旅游街区。三是创意性集聚，特色化发展。有效保证了在有序的循环更替中保护地段风貌的原生态和整体性。如将原无锡压缩机厂改建为N1955文化创意产业园，将创建于1926年的永泰丝厂在保留原厂风貌基础上建成的中国丝业博物馆。
　　
      山塘历史街区的保护修复工作已经开展到了第四期，前期规划已经完成。下一步工作将遵循“渐进式、微循环、小规模、不间断”方式和保护与使用相结合的原则，在向纵深推进方面谋求新的突破。为了加大保护性修复工作力度，当地成立了苏州市山塘历史文化保护区保护性修复工作领导小组，由市长担任组长。领导小组下设办公室，由市政府秘书长、常务副区长兼办公室正副主任。修复工程具体在金阊区委和区政府领导下，组建山塘发展有限责任公司、山塘历史文化投资发展有限公司，主要负责保护性修复。管理方法为：山塘管理办公室采用“条块结合、以块为主”的管理方法，同时所属街道和城管承担监督职能。内容包括环境卫生管理、公共秩序与交通管理、市政水务管理、设施管理、商业经营管理、工作配合与协调等。
　　
      上海市徐汇区正在制定《上海武康路中国历史文化名街保护暂行规定》，其内容主要由总则、名街保护、名街管理、附则等部分构成，目前已完成第二稿。上海拟定并实施了《上海武康路中国历史文化名街的保护和利用》文化策划方案，在不改变上海武康路原先历史面貌，不改变上海武康路原有建筑风格的原则下，增加相得益彰的、相辅相成的文化内涵，展示武康路深化的文化底蕴和人文旅游特色，进一步推动文化遗产保护与城区经济、社会、文化的协调发展。
　　
      黄山市重新修编《屯溪老街保护整治更新规划》，新版规划对当前一些突出些问题进行了较为深入的专题研究。规划扩大了老街街区保护的范围，进一步概括了保护目标、整治措施，深化了以文化产业为主要内容的业态规划，运用GIS地理信息系统建立起老街保护、整治、更新的专用模式库等等。修订《黄山市屯溪老街历史文化保护区保护管理办法》，以市长令颁发，将保护规划的主要内容上升到政府的法制层面加以明确和落实。
　　
      ……
　　
      编制规划、制定规定、动态保护、循序渐进，这些和历史文化名城名镇保护相似又不尽相同的保护办法，既保存了遗产，又延续了功能，既能促进保护工作本身的发展和深化，又能促进街区功能的可持续发展。当然，对街区里的文物保护单位、历史建筑、老宅等各类建筑应该怎样进行保护管理，如何使用修复的老宅，如何与规划、建设、消防等部门进行对接等也是工作中遇到的难题。